张高丽：以经济体制改革为重点全面深化改革

摘要：

    党的十八届三中全会是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的会议，全会高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大精神，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》突出坚持和发展中国特色社会主义这条主线，贯穿党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央全面深化改革的坚定决心和巨大勇气，体现了对国家富强、民族振兴、人民幸福的深谋远虑和责任担当。《决定》明确提出把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革进行了全面部署，突出体现了改革的系统性、整体性、协同性，提出了许多新思想、新论断、新举措，描绘了新蓝图、新愿景、新目标，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，在我国现代化建设进程中具有里程碑意义，是新的历史起点上全面推进中国特色社会主义伟大事业的行动纲领。《决定》强调经济体制改革是全面深化改革的重点，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。我们要正确把握经济体制改革的方向、目标和重点任务，不断把经济体制改革引向深入，为全面建成小康社会、进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。 

　　一、充分认识经济体制改革是全面深化改革重点的重要意义 

　　《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点”。这是中央在全面总结改革开放经验、准确把握国内外大势、统筹考虑五位一体总体布局基础上作出的科学判断和重要决策。 

　　（一）以深化经济体制改革为重点，是立足基本国情、增强综合国力的必然选择 

　　党的十一届三中全会以来，我们以巨大的政治勇气，锐意推进改革开放。从农村到城市、从沿海到内地，经济体制改革始终是全面推进改革的“突破口”和“重头戏”，在理论和实践上不断取得重大进展，极大地解放和发展了社会生产力，推动经济社会发展取得举世瞩目的伟大成就。这些年，我国之所以能够经受住国际金融危机和世界经济低迷的冲击，战胜严重自然灾害，国民经济保持平稳较快发展，人民生活不断改善，坚持深化经济体制改革是重要原因。同时，我们也要清醒认识到，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，尽管我国经济总量已居世界第二位，但人均国内生产总值仅是世界平均水平的60%左右，发展中面临一系列突出的矛盾和新的挑战。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这“三个没有变”，决定了我们必须始终坚持以经济建设为中心，而以经济建设为中心与以经济体制改革为重点本质上是统一的，这就要求我们必须通过深化经济体制改革，不断解放和发展社会生产力，提高综合国力和国际竞争力。 

　　（二）以深化经济体制改革为重点，是适应形势变化、推动经济转型升级的迫切需要 

　　从国际看，世界经济低速增长，经济结构深度调整，国际竞争更加激烈，科技革命孕育突破，我国发展的外部环境更趋复杂多变。从国内看，我国发展已站在新的历史起点上，保持经济持续健康发展具有许多有利条件。同时，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期叠加阶段，面临着跨越“中等收入陷阱”的严峻考验，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，一些领域的潜在风险仍然较大，原有的经济发展方式难以为继。产生这些矛盾和问题有多方面原因，但关键在于社会主义市场经济体制还不完善，制约经济发展方式转变的体制机制障碍还比较多。深化经济体制改革是转变经济发展方式的前提和保障，我们必须以更坚定的决心、更大的勇气、更多的智慧，加快完善社会主义市场经济体制，为推进经济转型升级提供制度保障，促进经济持续健康发展。 

　　（三）以深化经济体制改革为重点，是引领其他领域改革、推进五位一体建设的客观要求 

　　生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。这一社会发展的基本规律决定了要以经济体制改革为先导，发挥其牵引作用，为全面深化改革创造条件、提供动力。牵住深化经济体制改革这个“牛鼻子”，可以有力促进其他领域深层次矛盾的化解，促进其他领域改革的协同深化。同时，改革发展到了一定阶段，进一步深化经济体制改革也迫切需要统筹推进政治、文化、社会、生态文明等其他领域的改革，实现经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革相互协调、相互支撑。我们必须坚持把经济体制改革作为重点，协同推进其他各方面改革，努力营造各领域改革互动并进的良好局面，形成强大改革合力，全面推进中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。 

　　二、正确处理政府和市场关系这个经济体制改革核心问题 

　　《决定》强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是理论上的重大突破和实践上的重大创新，具有鲜明的时代特征，为今后深化经济体制改革指明了方向。 

　　（一）尊重市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 

　　《决定》中一个重大而鲜明的观点是使市场在资源配置中起决定性作用，用决定性代替基础性，这是我们党对市场规律认识的又一次升华。党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革一直是围绕调整政府和市场关系进行的，从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，市场的力量一步步得到释放。正是认识上的不断深化，才使得我们在实践中更加注重发挥市场作用，有力促进了经济持续较快发展。我们更要看到，市场在资源配置中起决定性作用具有与时俱进的特征和现实针对性。改革开放后相当一段时期内，我国市场体系和机制尚未建立健全，市场还不能有效配置资源，需要我们实施渐进式改革。随着社会主义市场经济体制不断完善，市场配置资源的功能和条件逐步形成，社会各方面也有了相应共识。当前，我国仍存在市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分，政府权力过大、审批过杂、干预过多和监管不到位的问题，影响了经济发展活力和资源配置效率。我们必须不失时机地加大改革力度，坚持社会主义市场经济改革方向，在思想上更加尊重市场决定资源配置这一市场经济的一般规律，在行动上大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，切实转变经济发展方式，努力实现资源配置效率最优化和效益最大化。 

　　（二）全面实行科学管理，更好发挥政府作用 

　　充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，绝不是说政府就无所作为，而是必须坚持有所为、有所不为，着力提高宏观调控和科学管理的水平。这次应对国际金融危机冲击，各国对发挥政府作用有了新的认识，我们也有了更加深刻的体会。发挥好政府作用，要善于底线思维，注重宏观思考，深入研究全局性、战略性、前瞻性的重大举措和问题；要围绕建设法治政府和服务型政府，切实解决政府职能越位、缺位、错位的问题。要坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，切实加强和改善宏观调控，减缓经济周期波动影响，保持宏观经济稳定，推动可持续发展。要提供更多优质公共服务，通过保障和改善民生，使广大群众共享改革发展成果，促进共同富裕。要更加注重保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序，创造市场机制正常发挥作用的条件和环境，让市场主体有更多的活力和更大的空间来创造财富、发展经济、造福人民。 

　　（三）加强协调配合，发挥好政府和市场“两只手”的作用 

　　在现代市场经济条件下，市场是看不见的手，在资源配置中发挥决定性作用；政府是看得见的手，主要是弥补市场失灵。无论是使市场在资源配置中起决定性作用，还是更好发挥政府作用，都要搞好政府和市场“两只手”的协调配合。政府和市场的作用不是对立的，而是相辅相成的；也不是简单地让市场作用多一些、政府作用少一些的问题，而是统筹把握，优势互补，有机结合，协同发力。要划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，避免出问题。要善于运用负面清单管理模式，只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断。要找准市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，更好地体现社会主义市场经济体制的特色和优势。 

　　三、准确把握深化经济体制改革的重点任务 

　　按照《决定》部署，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。 

　　（一）坚持和完善基本经济制度，夯实我国经济社会发展的重要基础 

　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分和我国经济社会发展的重要基础，它们的财产权都不可侵犯，都应依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。要按照《决定》要求，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，保护各种所有制经济产权和合法利益；把混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，允许非国有资本参股国有资本投资项目，允许混合所有制经济实行企业员工持股；以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革，健全公司法人治理结构；坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，激发非公有制经济活力和创造力。 

　　（二）加快完善现代市场体系，形成公平竞争的发展环境 

　　建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。我国实行社会主义市场经济体制以来，市场体系建设取得了很大成就，但在一些领域市场机制还不完善，要素市场发育也不健全。发展社会主义市场经济，必须搭建让市场机制充分发挥作用的平台，要让企业自主经营、公平竞争，让消费者自由选择、自主消费，让商品和要素自由流动、平等交换。《决定》提出，建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域；完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革；推动重要要素市场改革，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，健全技术创新市场导向机制。需要强调的是，金融是现代经济的核心，要扩大金融业对内对外开放，健全多层次资本市场体系，完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换，坚决防范各种风险，切实保障金融市场安全高效运行和整体稳定。这些重要举措针对性很强，有利于清除市场壁垒，加快完善全国统一的现代市场体系。 

　　（三）加快转变政府职能，提高政府管理效率和水平 

　　科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。一方面要重点健全宏观调控体系，以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，不断增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。另一方面要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，坚决做到“三个一律”，即市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理；深化投资体制改革，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策。要特别强调的是，政府职能转变要注重简政放权和加强监管同步推进，权力要下去，标准要定好，监管要上来，增强政府治理能力，提高政府效能，建设法治政府和服务型政府。要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。 

　　（四）深化财税体制改革，建立现代财政制度 

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制改革是经济体制改革的重点之一，这项改革牵一发而动全身。这些年，财税体制改革不断深化，取得了一定成效，但也存在政府间事权和支出责任划分不够清晰、税制结构不合理、预算管理制度不完善等问题。针对这些问题，《决定》提出，要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目；建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任；深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，完善国税、地税征管体制。 

　　（五）健全城乡发展一体化体制机制，逐步缩小城乡差距 

　　城乡二元结构是我国经济社会发展中最大的结构问题，是制约城乡发展一体化的主要障碍。我国农业基础仍然薄弱，城乡之间在劳动力就业、居民收入、基础设施建设和公共服务水平等方面还存在明显差距。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。同时也要看到，推进城乡发展一体化和新型城镇化是我国未来经济发展的重要动力和扩大内需的最大潜力。《决定》强调，要加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位；赋予农民更多财产权利，包括对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，维护农民生产要素权益，保障农民公平分享土地增值收益；完善城镇化健康发展体制机制，促进城镇化和新农村建设协调推进，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这些改革举措，有利于加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，有利于让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。 

　　（六）构建开放型经济新体制，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势 

　　国际金融危机影响深远，世界格局深度调整，世情、国情正发生深刻变化。客观形势要求我们必须统筹国内国际两个大局，充分利用国内国际两个市场、两种资源，推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。《决定》提出，要放宽投资准入，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期，扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位；坚持双边、多边、区域次区域开放合作，以周边为基础加快实施自由贸易区战略；扩大内陆沿边开放，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。 

　　（七）推进社会事业改革创新，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题 

　　要坚持改革发展为了人民、依靠人民的理念，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。要坚持经济体制改革和社会领域改革协同推进，下大气力改变经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的状况，加快以保障和改善民生为重点的社会建设步伐，多谋民生之利，多解民生之忧，更好推动和谐社会建设。《决定》提出，必须推进社会事业改革创新，深化教育领域综合改革，健全促进就业创业体制机制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度，深化医药卫生体制改革，建立最严格的覆盖全过程的食品药品安全监管制度。社会事业改革创新既要保证政府履行好应尽的职责，又要充分发挥市场机制的作用，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民群众多层次需求。 

　　（八）加快生态文明制度建设，增强可持续发展能力 

　　生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来。当前，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势严峻。今年春天京津冀及周边地区出现大面积、长时间、高污染雾霾天气，东北三省秋季又连续出现严重雾霾天气，这些都警示我们扭转生态环境恶化趋势已经刻不容缓。生态领域出现的问题与我国长期以来粗放型经济发展方式有很大关系。必须把生态文明建设放在突出地位，处理好经济发展和生态建设的关系，促进生态领域改革和经济体制改革良性互动，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。《决定》指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。这些改革措施对于加快转变经济发展方式、形成人与自然和谐发展现代化建设新格局具有重大意义。 

　　深化经济体制改革事关国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定，任务繁重艰巨。我们要在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，坚决贯彻执行《决定》的各项要求，全面深化改革，完善体制机制，重在实干落实，谱写改革开放伟大事业历史新篇章，为全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。 

　　《 人民日报 》（ 2013年11月20日 03 版）