用法制思维管理蓬勃兴起的油气管网

摘要：

随着我国经济快速发展，石油天然气需求也在不断增加，管道建设一直处于持续增长期。但随之而来的，管道安全环保的风险在加剧，让管道管理者寝食难安。

在我国“一路一带”大发展战略下，油气管道运营里程将越来越长，安全环保风险压力也将越来越大，她们如同一对孪生兄弟，相生相伴。如何破解?是管理者必须面对的课题。

蓬勃兴起的油气管道

截至2014年，我国油气管道总里程10.6万公里，中石油中石化中海油控制的管道占总量的70%以上。预计到2015年，我国油气管道将达15万公里，已形成齐备的管网体系。

根据输送介质的不同，从目前来看，我国的油气管道主要包括原油、成品油、天然气管道等;按管道所经过地理环境不同，又可分为陆上、海底管道等。

从总体来看，我国原油成品油管网初具规模，骨干管网基本形成。以东北、西北、华北、华东、西南、沿海及沿江地区原油储备设施为纽带，覆盖全国主要炼化企业和储备基地，集中分布在沿边口岸和沿海港口及东北、西北油区和西南、华北和华东地区。其中，东北与华北、华东与华中地区原油管网相互联通，西北地区形成油田区域管网，东北、华北、华东和华南地区初步形成东部输油管网，海上进口原油登陆输送基本实现管道化。

成品油管道建设在我国起步较晚。随着经济快速发展，成品油需求旺盛，网络化趋势也在不断加强，全国已形成以炼油企业和成品油中转库、储备库为核心的面向消费市场的成品油管网。从2002年我国长距离兰成渝成品油管道建成投产至今十余年，目前已具备相当规模。中国石化拥有华北、华中、华东和华南四大成品油管网，运营里程达8000公里;中国石油的管道公司、西北管道公司、西南管道公司管理的有北疆管网、乌兰管道、兰成渝、兰郑长、港济枣等成品油管道逾7000公里。另外，还有大批在建成品油管道。

另外中海油、中化也在规划建设成品油管道，预计“十二五”末中国成品油管道里程有望突破3万公里。发展成品油管道是必然趋势。然而，我国成品油管道起步较晚、发展过快，存在管理体制不适应、建设和运营经验不足等诸多问题。

随着国家节能减排和大气污染整治工作的逐步深入，天然气等清洁能源的需求日益增加，天然气管道建设也快速发展，已初步形成西气东输、陕京线、川气东送等横跨东西，纵贯南北的全国性输气管网。我国长距离输气管道还包括输送天然气、液化石油气、煤气等气体的管道。除陆上管道外，我国海底管道建设也取得了一定成绩，约有6000多公里。此外，还包括西北、西南、东北、东南四大能源跨国管道。

据国家能源局提供的有关资料，未来5-10年，随着国内油气田增储上产、引进境外油气资源规模的加大，国内油气市场将呈现蓬勃发展态势，大量基础设施建设投产;完善西北、东北、西南和海上原油进口通道，成品油管道运输比例达到50%以上。加快全国天然气干线管道建设，扩大干线管道覆盖范围，完善支线管道、联络线和区域管网建设，加快地下储气库、LNG储气库、城市应急调峰站等储气设施建设。网络式的油气管道，将成为助推“一路一带”发展的强劲动力。

重创流血的油气管道

油气管道具有高压、输送介质易燃易爆、环境敏感等特点，自从有油气管线，破坏油气管线现象也时有发生。

近年仅在四川境内发生的管道破坏事故17起，其中9起因施工破坏所致。油气管道一旦失效，不但会造成经济损失，引发环境破坏、人员伤亡等重大事故，还直接影响企业生产秩序、地方经济发展、社会稳定以及国家能源安全供应。为此，管道输送安全越来越引发关注，管道的风险识别与管控面临诸多亟待解决的问题。

青岛“11·22”特重大事故发生后，国内各管道公司高度重视隐患排查治理工作，相关部门也更加重视管道安全保护工作，从当前来看，管道安全保护总体形势向好，但个别问题仍不容忽视。

一是打孔盗油形势的严峻性。仅以中国石油管道公司为例，2014年公司所辖管道共发生打孔盗油案件13起，并呈现出做案手段智能化、专业化的新特点。从发生地区来看，在山东境内、河北、辽宁地区仍然是高发区。中石化在山东境内管道约1000多公里，2014年被打孔413次。中石化已经表态将改变巡护管理方式，加大打击力度。

二是光缆保护工作的重要性。通信光缆是油气管网实现远程控制和数字化管理的基石。随着近年来新建管道的陆续投产，断缆对公司生产运行的影响越发凸显。

三是管道占压清理工作的紧迫性。目前一些地区的管道占压问题严重，对管道安全运营构成威胁。

四是第三方施工监护管理的复杂性。随着国家经济建设的快速发展，管道沿线工程建设日益频繁，各类交叉施工数量显著上升。

面对这些，必须做好风险识别与管控，树立“事故可预防，风险可预控”的理念，利用科学的风险识别方法和应急管理等手段，逐项控制风险，可以将管道风险控制在可接受的范围之内。

法制思维下的油气管道

运用法治思维保护管道，构建法治框架下的管道保护机制，特别是以法治思维构筑法治防线，遏制管道破坏，已成当务之急。

管道保护法的出台，让我们看到了建造石油天然气法律体系的尝试与探索。2014年1月1日起实施的《特种设备安全法》，首次将长输管道纳入特种设备管理范围，对管道的安装、检验、监督管理，事故应急救援等提出了更高要求。2014年12月1日起实施的《安全生产法》，将安全生产责任制落实情况纳入监督考核范畴，建立了隐患排查治理制度，加大了对违规事件的处罚力度。2015年1月1日起实施的《环境保护法》，完善了对企事业单位的10项环保制度，对管道的事故防范、应急处置均提出了更高要求。

如此高密度针对企业的法律的颁布实施，在我国历史上不多见。运用法律手段规范和调节能源开发利用活动，是世界各国通行的做法。但要真正把这些法律落地，还需要有很多工作要做。

比如，对一些安全风险大的老管道、人口稠密区、市政管网交叉严重等高危地段还没有真正建立适用、操作性强的“一地一案”，针对城市抢险的设备和能力尚有欠缺。这都需要扎扎实实做好每一项工作，在实干中破解难题。

笔者认为，在法制背景下的管道安全生产，首先要坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，以完善规章制度、依靠科技进步、加强政策研究为龙头，以执法监督、专项整治、事故查处、警示教育为手段，综合运用法律法规、经济、科技、舆论导向等多种方式，促进相关单位依法、科学、超前进行安全管理，加快形成“政府领导、部门负责、分工合作、责权统一”管道设施保护工作责任制，“全员参与、权责明确、措施落实、管理科学”的管道企业安全生产氛围，促进油气管道工业的安全可持续发展。

其次，狠抓法制建设。对《管道保护法》、《安全生产法》、《环境保护法》一系列与管道企业相关的法律进行宣贯，对各相关部门的权责界定;加强从事石油天然气管道安全生产服务的社会中介组织的规范管理，严格评价、检验，增加透明度，避免暗箱操作。

第三，管道企业要落实企业安全生产主体责任;完善应急预案;加强对重大危险源监控，防止突发事件发生，加强安全防护;完善HSE(健康、安全、环境)管理体系，积极开展危害识别和风险评价;加强安全技能培训，提高管理水平和从业人员操作技能;做好数据技术和管理技术等的研发应用;加大科技投入重视新技术、新工艺和新材料的应用，提高管道及铺设质量。逐步探索建立石油天然气管道安全监管的长效机制。

最后，应大胆借鉴国外的先进经验和做法，探寻一条石油天然气管道保护的成功路子，使这条关系国计民生的“生命线”发挥出应有的作用，更好地为国民经济和社会发展服务。

在法制思维下保护管道，需要建立法制思维!作为各级管道管理者，已到了非常紧迫、刻不容缓的时刻了!